Chính vì vậy Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 “Về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh trên các lĩnh vực chủ yếu nhất là: quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức.

Tuy nhiên, thực tế hiện nay việc triển khai thực hiện Nghị quyết của chính phủ còn rất chậm, nhiều lúng túng, vướng mắc; các giải pháp đổi mới, tăng cường phân cấp giữa chính phủ và chính quyền cấp tỉnh còn thiếu tính đồng bộ; chưa phân định rõ rang, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương các cấp chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động, năng động trong việc thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng làm được. Sự khác nhau về mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh với chính quyền huyện, cũng như chính quyền thị trấn, phường và chính quyền xã chưa được làm rõ.

Nhìn chung phân cấp quản lý chưa đạt được mục tiêu mà Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 đã đề ra là “Đến năm 2005, về cơ bản ban hành và áp dụng các quy định mới về phân cấp Trung ương - địa phương, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương, nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương”.

Vì vậy, thực hiện “Cải cách hành chính với phân cấp quản lý: Những vấn đề cần bứt phá” có ý nghĩa thiết thực trong việc góp phần cung cấp các luận cứ khoa học - thực tiễn cho việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp qủn lý giữa Trung ương - địa phương, góp phần thực hiện một trong các mục tiêu chủ yếu của chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001 – 2010.

2. Mặc dù vẫn còn có nhiều cách hiểu và tiếp cận khác nhau nhưng về cơ bản, phân cấp quản lý được hiểu là sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền phù hợp với năng lực thực tế của mỗi cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Trong điều kiện hiện nay ở Việt nam, thực chất của phân cấp quản lý là trên cơ sở xác định rõ nội dung quản lý để phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Do đó, phân cấp là một trong những nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính nhà nước; gắn liền với quá trình đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước; là sự chuyển đổi từ mô hình quản lý hành chính nhà nước mang tính truyền thống sang quản lý theo phương thức mới, hành chính công mới theo hương phi tập trung hoá.

Mục tiêu của phân cấp quản lý là nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ rang, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, đảm bảo sự quản lý thống nhất của Chính phủ để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện chuyển sang nền KTTT định hướng XHCN.

3. Đổi mới và tăng cường phân cấp quản lý giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương là đòi hỏi tất yếu khách quan của công cuộc đổi mới đất nước, với sự phát triển nền KTTT định hướng XHCN và dân chủ hoá đời sống xã hội. Sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang nền KTTT đòi hỏi Chính phủ Trung ương cần tập trung vào thực hiện nhiệm vụ quản lý vĩ mô, tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn cho chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sang tạo, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc giải quyết các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế nhiều thành phần và đa dạng hoá các quan hệ xã hội, với đặc điểm tính chất của mỗi địa phương, mỗi vùng, lãnh thổ.

Trong bối cảnh mở rộng dân chủ, chính quyền địa phương, nhất là ở cấp cơ sở có điều kiện gần dân, sát dân hơn, có thể và cần thiết phải trực tiếp quyết định nhiều hơn các vấn đề kinh tế - xã hội trên địa bàn, đáp ứng nhu cầu và lợi ích chính đáng của nhân dân địa phương, tôn trọng và phát huy trên thực tế quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Do đó, cần phải đảm bảo hơn nữa quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương mỗi cấp đối với các công việc của mình theo luật định, cấp trên thực hiện sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát về mặt pháp luật đốI với những công việc đã phân cấp.

4. Các nước trên thế giới hiện nay, mặc dù có trình độ phát triển kinh tế - xã hội và đặc điểm khác nhau, song đều gắn việc cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ với việc đẩy mạnh phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương. Nội dung, phạm vi, mức độ và hình thức phân quyền của mỗi quốc gia không hoàn toàn giống nhau nhưng kinh nghiệm chung ở đây là: việc tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền TW đủ mạnh, có hiệu lực và hệ thống pháp luật hoàn chính, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước. Thực hiện phân cấp quản lý luôn phải bảo đảm các yêu cầu đối với cấp chính quyền được phân cấp về : (1) Trách nhiệm giải trình; (2) Sự tuân thủ các quy định của pháp luật; (3) Công khai, minh bạch, sự giám sát của người dân; (4) Trình độ, năng lực tác nghiệp.

Điều quan trong nhất là xác định rõ mối quan hệ giữa Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính nhà nước. Chính phủ tập trung vào một số chức năng nhất định về quản lý vĩ mô; xây dựng một khung khổ chính sách quốc gia hoàn chỉnh, đồng bộ, vừa cho phép chính quyền địa phương có điều kiện để thực hiện các chiến lược, phản ánh đúng những đặc thù và sự lựa chọn của mỗI địa phương, vừa đảm bảo sự gắn kết và đúng định hướng phát triển chung của quốc gia. Đồng thời thực hiện tốt việc điều phối, đánh giá và giám sát, định ra những tiêu chuẩn về chuyên môn của quốc gia.

5. Quá trình thực hiện việc phân cấp quản lý hiện nay ở Việt nam đang có những vấn đề: 1) Việc thực hiện phân cấp quản lý còn chậm và thiếu kiên quyết; nhiều Bộ, ngành muốn “ôm việc”, còn do dự, chưa thực sự mạnh dạn phân cấp cho chính quyền địa phương các cấp. Mặt khác, một số ngành, lĩnh vực lẽ ra phải được quản lý thống nhất và thực hiện theo hình thức tản quyền, nhưng lại phân về cho các địa phương quản lý. 2) Hệ thống chính sách, pháp luật và quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hộI quốc gia thiếu đồng bộ và chưa đủ rõ. 3) Mối quan hệ giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ chưa được quy định rành mạch, cụ thể. 4) Điều kiện thực hiện phân cấp quản lý còn nhiều hạn chế.

Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trên đây, trước hết là do nhận thức, quan điểm về các chủ trương, giảI pháp phân cấp Trung ương - địa phương chưa rõ rang, rành mạch, thiếu nhất quan, còn lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán.

Tổ chức chỉ đạo thiếu quyết tâm, mạnh dạn từ xây dựng, ban hành thể chế chính sách đến tổ chức thực hiện, chưa chú trọng tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm vầ những chủ trương, giải pháp phân cấp. Chính phủ cũng như các cấp chính quyền địa phương chưa tạo được sự gắn kết giữa đẩy mạnh phân cấp quản lý với đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, cải cách tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của cả hệ thống hành chính nhà nước.

Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa thực sự đáp ứng những đòi hỏI phát triển kinh tế - xã hội trong tình hình mới. Các Bộ, ngành chưa chú trọng công tác xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến phân cấp quản lý và tổ chức chỉ đạo hướng dẫn các địa phương thực hiện. Mặt khác, một số Bộ, ngành, cơ quan Trung ương còn vì lợi ích cục bộ của mình chưa thực sự muốn phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương.

6. Để đạt được những bứt phá trong phân cấp quản lý hiện nay, cần phải:

a) Thống nhất nhận thức về phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước.

- Đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính nhà nước là một tất yếu khách quan nhằm phát huy tính năng động, sang tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗI cấp chính quyền địa phương trên cơ sở đảm bảo sự quản lý thống nhất của Chính phủ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hộI trong điều kiện chuyển sang nền KTTT định hướng XHCN

- Phân cấp quản lý là phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗI cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước. Chính quyền địa phương các cấp được tự chủ. tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý nhà nước trên địa bàn theo luật định.

- Quá trình phân cấp quản lý luôn gắn cùng quá trình phối hợp giữa các ngành và các cấp chính quyền; phải đảm bảo nền hành chính thống thông suốt. Phân cấp quản lý không chỉ đơn giản là “cắt khúc” hay chia đều nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền thực hiện mà còn đòi hỏi trách nhiệm phối hợp (hướng dẫn, kiểm tra, hỗ trợ) của cấp trên và (tổ chức thực hiện) của cấp dưới.

- Phân cấp là xác định rõ rµng các nhiệm vụ đích thực của mỗi cấp, làm cho mỗi cấp nhận rõ và chủ động, sang tạo làm đúng những nhiệm vụ phải làm và cần làm. Cấp trên không bảo biện, làm thay, cấp dướI không trông chờ, ỷ lại.

- Phân cấp quản lý phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, với đặc thù của ngành, lĩnh vực, đảm bảo nguyên tắc hiệu quả; việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao cho cấp đó thực hiện.

- Tăng cường trách nhiệm hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát của chính quyền và các cơ quan chuyên môn cấp trên đối với việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp.

- Phân cấp, quản lý cần phải đảm bảo tính công khai, minh bạch trong sử dụng tài chính, ngân sách, tài sản công, trong bố trí cán bộ, tạo điều kiện để cán bộ, công chức, các cơ quan thong tin, báo chí và nhân dân có thể giám sát, kiểm tra, phát hiện, tố cáo, lên án hành vi tham nhũng, lãng phí.

- Phân cấp phải được tiến hành một cách tự giác, có trách nhiệm, có hiệu quả thiết thực vì lợI ích của nhân dân và của toàn xã hội.

b) Tiếp tục xác định rõ nội dung quản lý nhà nước trong cơ chế thị trường của mỗi cấp trong hệ thống hành chính nhà nước.

Trong điều kiện phát triển KTTT định hướng XHCN, bộ máy hành chính nhà nước không phải là người trực tiếp điều hành sản xuất kinh doanh theo kiểu “bao sân” mà chủ yếu thực hiện vai trò định hướng, điều tiết, phối hợp, hướng dẫn nền KTTT; trở thành nguồn bảo trợ, xúc tác, tạo lập môi trường, nguồn lực và các điều kiện thuận lợi cho hoạt động kinh tế, ngăn chặn, hạn chế mặt tiêu cực và khuyết tật của cơ chế thị trường, bảo đảm công bằng xã hội, bảo vệ lợi ích của nhân dân, của xã hội.

Đồng thời phải phân định rõ các nhiệm vụ của Nhà nước - thị trường – xã hội dân sự; phát huy vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong việc quyết định và chăm lo những công việc vì lợi ích hợp pháp của người dân và cộng đồng theo pháp luật, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải xoá bỏ triệt để cơ chế “chủ quản” và “xin cho”, chuyển sang thực hiện đúng chức năng quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước, phân biệt chức năng này với chức năng quản trị doanh nghiệp, tức là tách công việc của Nhà nước ra khỏi công việc của doanh nghiệp, tách chức năng quản lý các tổ chức sự nghiệp ra khỏi chức năng hoạt động cung cấp dịch vụ công; đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công theo hướng đảm bảo quyền tự hạch toán, tự chủ, tự chịu trách nhiệm; đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công.

Quản lý nhà nước cần tập trung vào 3 nhóm nhiệm vụ chủ yếu. Một là, xây dựng và ban hành hệ thống thể chế để thực hiện quản lý nhà nước vĩ mô các hoạt động của toàn xã hội – đây là nhiệm vụ rất quan trọng và cơ bản nhất trong quản lý nhà nước để bảo đảm sự thống nhất trên các lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Hai là, tổ chức việc thực hiện hệ thống thể chế đó, nhằm biến hệ thống thể chế thành những kết quả cụ thể như mục tiêu đã đề ra, trong đó có vấn đề đặc biệt quan trọng là đảm bảo các cân đối vĩ mô về tài chính, ngân hang, khả năng thanh toán, tỷ giá hối đoái và môi trường, công bằng và tiến bộ xã hội… làm tiền đề cho sự phát triển bền vững. Ba là, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực hiện và kịp thờI xử lý các biểu hiện vi phạm pháp luật.

c) Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính nhà nước; thực hiện phân cấp cụ thể cho mỗi cấp chính quyền địa phương.

Điều chỉnh chức năng của Chính phủ đúng với vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; Chính phủ tập trung vào hoạch định thể chế, chính sách, xây dựng giải pháp, cải cách thủ tục hành chính, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hôi; nâng cao năng lực và hiệu quả chỉ đạo thực hiện, kiểm tra, thanh tra thực hiện thể chế. Đång thời, cần đổi mới nội dung và phương pháp xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, có tính khoa học và khả thi trong việc đưa chính sách vào thực tế cuộc sống.

Đối với chính quyền địa phương các cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã), theo quy định của pháp luật hiện hành cũng như trên thực tế cho thấy có 3 nhóm nhiệm vụ cơ bản: một là, tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định của cấp trên, hai là phối hợp với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của Trung ương, của tỉnh trên địa bàn, ba là thực hiện các nhiệm vụ mang tính tự quản của địa phương, đặc biệt là tổ chức cuộc sống cộng đồng, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.

Với 3 nhóm nhiệm vụ đó, cấp tỉnh và cấp xã thực sự là cấp quyết định các công việc của địa phương có hiệu lực trên thực tế.

Cấp tỉnh là cấp có tính chất chiến lược, có đủ các yếu tố về nhân tài, vật lực và thẩm quyền để quyết định các vấn đề của địa phương như: quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở, các công trình phúc lợi công cộng, phân bổ ngân sách địa phương cho đầu tư xây dựng cơ bản; tổ chức và bộ máy chính quyền cấp huyện, cấp xã, quyết định biên chế và phụ cấp cho cán bộ xã…, cũng như các chính sách: thu hút đầu tư, thu hút nhân tài, các khoản phí, lệ phí….

Cấp xã được xác định là cấp chính quyền cơ sở, cấp gần dân nhất, thường xuyên gắn bó với nhân dân; là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở, nơi trực tiếp trước tiên để giải quyết các công việc của dân. Mặt khác, xã là nơi các cộng đồng dân cư sinh sống, được hình thành và gắn bó thông qua quan hệ láng giềng, có nhiều mối quan hệ rất cần được giải quyết không chỉ trên cơ sở pháp luật mà còn cả trên cơ sở đồng thuận, tự nguyện, tự quản.

Cấp huyện mang tính chất của một cấp hành chính trung gian, đại diện cho cấp tỉnh để chỉ đạo việc thực hiện các quyết định của chính quyền cấp tỉnh trên địa bàn huyện, phối hợp với các cơ quan cấp tỉnh để thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn và giải quyết các vấn đề có tính liên xã. Từ đó, có thể xác định rõ 3 nhiệm vụ của cấp huyện: một là, thực hiện một số công việc theo uỷ nhiệm của UBND cấp tỉnh (kể cả việc giải quyết một số thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền cấp tỉnh, hoặc những thủ tục mà trước mắt chính quyền cấp cơ sở chưa thể đảm nhiệm được); hai là, giúp chính quyền cấp tỉnh chăm lo xây dựng chính quyền cấp cơ sở và thực hiện một số nhiệm vụ liên xã; ba là, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực thi các nhiệm vụ của chính quyền cấp cơ sở.

Phân biệt sự kháu nhau giữa đô thị và nông thôn, đê thực hiện phân cấp quản lý phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình địa phương. Khác với nông thôn, mỗi đo thị là một chỉnh thể kinh tế - xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thể chia cắt, do đó bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung, thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc theo kiểu cát cứ ở nông thôn. Vì vậy, không thể phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị (thành phố trực thuộc TW - quận - phường) hoặc Tỉnh - Thị xã, thành phố (thuộc tỉnh) - phường giống như phân cấp quản lý ở chính quyền nông thôn (tỉnh - huyện - xã); trong nội bộ đô thị cần áp dụng cơ chế uỷ quyền của chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan quản lý hành chính cấp dưới (quận, phường) thực thi một số nhiệm vụ quản lý hành chính cụ thể.

c) Lựa chọn đúng những vấn đề phân cấp có tính trọng điểm, bứt phá để thực hiện ngay nhằm tạo được những tác động, thúc đẩy mạnh mẽ việc phân cấp các vấn đề khác ở các bước tiếp theo, góp phần thực hiện thắng lợi Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010.

Hiện có khoảng gần 200 loại công việc cần tiếp tục phân cấp ở hầu hết các ngành, lĩnh vực liên quan đến cấp trực tiếp giải quyết công việc cho dân, doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp dịch vụ công. Do đó, việc phân cấp quản lý cần phải gắn chặt với việc tiếp tục rà soát thủ tục hành chính để bảo đảm giảm bớt các thủ tục hành chính không cần thiết, tập trung vào những lợi công việc quyết định phê duyệt, thẩm định, thoả thuận, đăng ký, cấp phép, chứng nhận, uỷ quyền, uỷ nhiệm… Mặt khác, phải có các biện pháp tổ chức thực hiện để đảm bảo phân cấp được triển khai đồng bộ, có hiệu quả như: điều chỉnh về tổ chức bộ máy, sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức và gắn với đổi mới cơ chế tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công.