Câu hỏi lớn nhất là liệu ASEAN một tổ chức lỏng lẻo về cơ chế, và lịch sử để lại quá nhiều sự nhạy cảm trong hợp tác chính trị an ninh, có thể tiến tới được một cộng đồng chính trị an ninh thực sự? Để trả lời câu hỏi này, bài viết sẽ xem xét bối cảnh sáng kiến ASC ra đời và được đón nhận, cũng như khả năng của ASEAN giải quyết các thách thức và các vấn đề cụ thể trong thời gian tới. Bài viết cũng sẽ xem xét sự đóng góp của Việt Nam vào hợp tác chính trị an ninh ASEAN trong 10 năm qua nói chung, và vào quá trình xây dựng ASC hiện nay.

HÌNH THÀNH ASC

Tuyên bố Hoà hợp ASEAN II (DAC II) đưa ra tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 9 tại Bali (năm 2002) đã xác định việc thành lập một Cộng đồng ASEAN dựa trên ba trụ cột: an ninh, kinh tế và văn hoá – xã hội. Về an ninh chính trị, DAC II nêu rõ “phải đưa hợp tác an ninh chính trị của ASEAN lên một tầm cao mới’, phải khẳng định vị thế mới của ASEAN đối với an ninh khu vực bằng việc xây dựng Cộng đồng An ninh ASEAN (ASC).

ASC sẽ bảo đảm các quốc gia trong khu vực sống hoà bình với nhau và với toàn thế giới trong một môi trường hòa hợp, dân chủ và công bằng. ASC sẽ thúc đẩy hợp tác an ninh chính trị ASEAN hướng tới Tầm nhìn ASEAN 2020, chứ không phải là một hiệp ước quốc phòng, một liên minh quân sự hay một tổ chức có chính sách đối ngoại chung. ASC cũng là một cộng đồng mở và hướng ra bên ngoài, gắn kết với bè bạn và các nước Đối thoại của ASEAN, nhằm thúc đẩy hoà bình và ổn định trong khu vực.

Tài liệu khái niệm về ASC được Inđônêxia đưa ra lần đầu tiên tại Hội nghị các quan chức cấp cao ASEAN tháng 4/2003. Sáng kiến ASC lúc đầu không phải đã được tất cả các nước ASEAN hoan nghênh, vì trên thực tế ASEAN quá đa dạng, trình độ phát triển chia nhiều tầng nấc, và nhận thức về an ninh giữa các nước thành viên cũng còn nhiều khác biệt. Đồng thời cũng có ý kiến cho rằng ASEAN là một tổ chức chồng chéo quá nhiều sáng kiến và cơ chế, nhưng hoạt động chưa hiệu quả, do đó ASEAN nên đưa các sáng kiến và cơ chế đã có đi vào chiều sâu, tăng tính hiệu quả của chúng, hơn là đưa ra những cái mới. Tuy nhiên, sau nhiều bàn thảo, ý tưởng đã được chấp nhận xuất phát từ những nhân tố sau:

Thứ nhất, việc xây dựng một cộng đồng an ninh đã trở thành một nhu cầu cấp bách đối với ASEAN. Bước vào thế kỷ 21, hợp tác kinh tế nổi dần lên thành trọng tâm chiến lược. Tuy nhiªn phát triển kinh tế và tăng cường liên kết kinh tế lại cần một môi trường khu vực hòa bình và ổn định. Trong khi đó, ASEAN đang phải đối mặt với nhiều vấn đề an ninh chính trị. Sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ năm 1997, nội bộ nhiều nước bất ổn, xu hướng li khai gia tăng.

Sau sự kiện 11/9, đặc biệt là sau cuộc chiến tranh của Mỹ chống Iraq, nguy cơ khủng bố lan rộng, xu hướng các nước lớn can dự vào công việc nội bộ của các nước vừa và nhỏ, trong đó có các nước ASEAN, gia tăng. Nội bộ ASEAN có dấu hiệu phân hóa trên nhiều vấn đề. Trong hợp tác kinh tế, xu hướng song phương cũng lấn át xu hướng đa phương.

Bên cạnh đó, sự lớn mạnh của Trung Quốc vừa tạo ra cơ hội vừa tạo ra thách thức đối với ASEAN. Ảnh hưởng của Trung Quốc đối với các vấn đề an ninh chính trị của Đông Nam Á ngày càng lớn, tạo ra mối lo ngại về sự lu mờ vai trò của ASEAN với tư cách là một tổ chức khu vực. Năm 2002, Trung Quốc ký Tuyên bố về qui tắc ứng xử giữa các bên ở Biển Đông với các nước ASEAN, đồng thời vừa đẩy mạnh các đàm phán song phương, vừa thúc đẩy cùng khai thác ở các khu vực tranh chấp. Năm 2003, dồn dập Trung Quốc nâng cấp quan hệ Đối tác chiến lược với ASEAN, tham gia Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác của ASEAN, đồng thời thể hiện vai trò chủ đạo trong việc đẩy mạnh hợp tác Đông Á. Năm 2004, Trung Quốc đã nâng cao vai trò của mình trong Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) bằng việc thúc đẩy lập Hội thảo Chính sách An ninh ARF dành cho các quan chức quốc phòng. Về song phương, Trung Quốc đã tham gia hòa giải tranh chấp Thái Lan – Campuchia, hòa giải dân tộc ở Mianma…

Ngoài ra, sức ép của các nước Đông Bắc Á đẩy mạnh hợp tác Đông Á, trong đó ASEAN sẽ tham gia với tư cách là các quốc gia riêng lẻ đã làm nhiều nước ASEAN lo ngại. Trong bối cảnh như vậy, để đối phó với các thách thức và trở ngại về an ninh chính trị mới, ASEAN có nhu cầu cấp bách phải củng cố đoàn kết, thúc đẩy hợp tác nội khối, tạo thế vững mạnh trước khi bước vào khuôn khổ hợp tác rộng lớn hơn. ASEAN có nhu cầu phải có một cơ chế hợp tác mới, chặt chẽ hơn, mạnh mẽ hơn. Đồng thời ASEAN cũng cần tăng cường trách nhiệm tập thể đối với hợp tác của Hiệp hội. ASEAN cần gắn kết nhau trong một cộng đồng, nhằm khẳng định lại vị thế trong các vấn đề khu vực cũng như trên trường quốc tế.

Thứ hai, trong quá trình tồn tại và phát triển, nhận thức về một cộng đồng an ninh đã ngày càng tăng giữa các nước thành viên ASEAN. Ngay trong Tuyên bố thành lập ASEAN năm 1967, các nước thành viên đã nói đến “cộng đồng thịnh vượng và hòa bình giữa các quốc gia Đông Nam Á”. Suốt gần bốn thập kỷ tồn tại và phát triển, ASEAN luôn chứng tỏ rằng một cộng đồng an ninh đã tồn tại, bằng thực tế là các quốc gia Đông Nam Á bất chấp sự khác biệt về chế độ chính trị, văn hóa – xã hội, trình độ phát triển, đã chung sống hòa bình với nhau. Các bất đồng được giải quyết, các nguy cơ xảy ra xung đột được loại bỏ, bằng “Phương cách ASEAN”. Còn Tầm nhìn ASEAN 2020 xác nhận “ASEAN đã xây dựng một cộng đồng các quốc gia sống hoà bình với nhau và với thế giới” ⁽¹⁾.

Thứ ba, tìm kiếm an ninh toàn diện và bền vững đã trở thành mục tiêu phấn đấu của ASEAN. Trước sáng kiến ASC của Inđônêxia, Xingapo đã đưa ra ý tưởng lập Cộng đồng Kinh tế ASEAN và các nước ASEAN ủng hộ việc thành lập một Cộng đồng ASEAN dựa trên ba trụ cột: Cộng đồng An ninh, Cộng đồng Kinh tế, và Cộng đồng Văn hóa – Xã hội. Một Cộng đồng như vậy vừa tránh được sự nhạy cảm cho rằng ASEAN chỉ là một tổ chức thiên về chính trị an ninh, vừa phù hợp với khái niệm an ninh toàn diện và bền vững mà ASEAN đang hướng tới. Đồng thời, ASEAN hiểu rõ “hòa bình, ổn định và thịnh vượng” ⁽²⁾, những mục tiêu và lí do cơ bản để ASEAN tồn tại, không thể đạt được chỉ nhờ có liên kết kinh tế.

TRIỂN VỌNG ASC

Để triển khai ASC, tháng 2/2004 Inđônêxia đã đưa ra dự thảo Chương trình hành động Cộng đồng An ninh ASEAN. Dự thảo đề cập đến nhiều khía cạnh, đặc biệt là đề nghị lập một lực lượng gìn giữ hòa bình ở Đông Nam Á, xây dựng Hiến chương ASEAN về nhân quyền, lập cơ chế nhân quyền ở khu vực… Sự mạnh bạo này khiến Dự thảo đã không được nhiều nước ASEAN ủng hộ, cho là “quá xa, quá nhanh, quá lí tưởng và quá nhạy cảm”. Các nước ASEAN đã thống nhất là ASC phải tính tới thực tế và cần có cách tiếp cận thực dụng và khả thi.

Nhiều chỉnh sửa đã được đưa ra và dự thảo cuối cùng được thông qua tại Cấp cao ASEAN lần thứ 10 (Lào, tháng 11/2004). Theo đó Chương trình hành động sẽ gồm 6 thành tố: hợp tác chính trị, xây dựng và chia sẻ các chuẩn mực ứng xử, ngăn ngừa xung đột, giải quyết xung đột, kiến tạo hòa bình sau xung đột và cơ chế thực hiện. Kèm theo là danh mục gồm 75 hoạt động cụ thể để xây dựng ASC, được đưa ra theo hướng mở để có thể bổ sung phù hợp với những tiến triển mới.

Nói đến triển vọng ASC, cần phải xem xét hai khía cạnh: một là những khó khăn, thách thức mà ASEAN sẽ gặp phải trong quá trình xây dựng ASC cũng như khả năng đối phó của ASEAN; và hai là bản chất thực sự của ASC mà ASEAN sẽ hướng tới.

Để ASC thực sự hiệu quả, không mang tính hình thức, ASEAN cần phải giải quyết nhiều vấn đề và đây sẽ là những vấn đề gây nhiều tác động đến ASEAN:

1. Các văn bản đã ký kết của ASEAN phần nhiều mang tính chính trị, vạch phương hướng hành động hay mục tiêu hướng tới nhiều hơn là ràng buộc pháp lý. Ngay cả các Hiệp định, Hiệp ước chủ yếu cũng chỉ nêu nguyên tắc, không có cơ chế ràng buộc hoặc xử lí nếu không tuân thủ. Việc xây dựng Hiến chương ASEAN cũng đang gây tranh cãi trong từng đề mục, và khi đã được thông qua, theo dự thảo, văn kiện này vẫn có điều khoản nêu rõ các nước thành viên tự nguyện tham gia và có thể bảo lưu . Điều đó dẫn đến tính cam kết yếu của ASEAN. Đây chính là thách thức lớn khiến cho hiệu quả hội nhập của ASEAN thấp và gây nghi ngờ khả năng ASEAN có thể đạt tới một trình độ liên kết cao hơn.

2. Tuyên bố Băng Cốc, ZOPFAN, SEANWFZ, TAC, DAC I và DAC II là các công cụ của ASC, nhưng chưa đủ mà cần có những qui chuẩn có tính chất ràng buộc các nước thành viên trong các vấn đề an ninh và chính trị, nhưng điều đó không đơn giản đối với ASEAN. ASEAN cần đạt được sự thống nhất cao về các nguyên tắc cơ bản trước khi đi vào khung pháp lý. Song cùng với quá trình liên kết ngày càng đi vào chiều sâu và việc ASEAN đang chuyển từ cơ chế “quản lí xung đột” sang “giải quyết xung đột” thì vấn đề điều chỉnh các nguyên tắc, đặc biệt là nguyên tắc đồng thuận và không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, còn tiếp tục gây tranh cãi. Nhưng nếu không xây dựng được khung pháp lý, ASC sẽ chỉ là hình thức thể hiện thiện chí hoà bình của các nước thành viên.

3. Việc đề cao quá mức “chủ quyền quốc gia” ngăn trở ASEAN có được những biện pháp hữu hiệu giải quyết xung đột và kiến tạo hòa bình sau xung đột. Do đó, trong Chương trình hành động ASC, ASEAN chỉ đạt được thỏa thuận về phương hướng giải quyết xung đột là tăng cường “tham vấn”, “đưa ra lời khuyên”, “hòa giải”, “dàn xếp”, “lập ad hoc”… Tuy nhiên, không đơn giản để các nước ASEAN thoát được các sức ép trong nước, thực hiện giảm vai trò của chủ quyền quốc gia và quyền lực của các Nhà nước đối với các vấn đề an ninh của khu vực cũng như những vấn đề an ninh chính trị của từng nước. Mặt khác, những trải nghiệm trong lịch sử cũng tạo ra thói quen đề cao chủ quyền quốc gia như một rào cản ngăn mọi sự can thiệp từ bên ngoài vào các vấn đề nội bộ.

4. Cơ cấu tổ chức của ASEAN về cơ bản vẫn là bộ máy phi tập trung, không đủ mạnh để điều hành và giám sát. Cơ chế để thúc đẩy ASC, theo như Chương trình hành động, cũng rất lỏng lẻo, vẫn chỉ là cơ chế các cuộc họp ngoại trưởng, Ban thư ký ASEAN, và sẽ bổ sung thêm các cuộc họp bộ trưởng quốc phòng.

5. Dự thảo cuối cùng về Chương trình hành động ASC không phải đạt được sự nhất trí hoàn toàn. Philipin, nước hoan nghênh Dự thảo ban đầu (cho rằng văn bản có tầm nhìn xa và táo bạo), đã phê phán Dự thảo cuối cùng có “nội dung thấp, không phải là một văn kiện lí tưởng của ASEAN, chưa thể hiện được tầm nhìn của ASEAN trong 15 năm tới”. Malaixia cũng cho rằng “văn bản cuối cùng không phản ánh được ý thức cộng đồng mà chúng ta hướng tới trong tương lai”… Trong khi các nước thành viên mới lại cho rằng đây là văn kiện tốt để chúng ta thực hiện được ước mơ của mình. Điều đó cho thấy, các nước ASEAN khác nhau về trình độ phát triển và nhận thức về ASC cũng khác nhau. Đây sẽ là trở ngại đáng kể cho việc triển khai các bước đi cụ thể tiếp theo trong Chương trình hành động.

6. Chương trình hành động ASC không có được lịch trình cụ thể đối với từng bước đi do một số nước ASEAN lo ngại việc đặt mốc thời gian thực hiện sẽ gây sức ép và tạo hình ảnh xấu về Hiệp hội nếu không đáp ứng được lộ trình. Điều đó cũng tạo cảm giác ASC khó đạt được định mốc thời hạn vào năm 2020. Mặt khác, Chủ tịch Ủy ban thường trực ASEAN có nhiệm kỳ luân phiên giữa các nước thành viên trong khi thái độ của các nước đối với Chương trình hành động khác nhau, điều này sẽ ảnh hưởng đến tốc độ tiến triển của ASC trong các nhiệm kỳ của các Chủ tịch.

7. Trong Chương trình hành động ASC không đề ra bất kỳ biện pháp nào ngăn chặn tình trạng chạy đua vũ trang và mua sắm vũ khí đang diễn ra rất sôi động ở nhiều nước ASEAN hiện nay. Hơn nữa ASC cũng không hạn chế việc các nước thành viên tiếp tục duy trì các liên minh quân sự, thậm chí tăng cường các sắp đặt phòng thủ với các cường quốc bên ngoài. Như vậy ASC khó loại bỏ được sự nghi kỵ lẫn nhau và khi các biện pháp xây dựng lòng tin chưa thực sự được đề cao thì chắc chắn việc xây dựng ASC có nhiều khó khăn.

8. Xây dựng ASC, ASEAN cần phải, không chỉ giải quyết những vấn đề liên quan đến xung đột, không sử dụng vũ lực, mà phải cả những vấn đề an ninh nhạy cảm như dân chủ, nhân quyền, chủ quyền quốc gia... Trình độ phát triển khác nhau giữa các nước ASEAN dẫn đến nhận thức khác nhau về các vấn đề dân chủ và nhân quyền. Vì lẽ đó, kiến nghị của Inđônêxia trong dự thảo ban đầu Chương trình hành động ASC về việc xây dựng Hiến chương ASEAN về nhân quyền đã bị nhiều nước ASEAN bác bỏ gay gắt. Tuy nhiên, một trong những mục tiêu của ASC là thúc đẩy “một môi trường công bằng, dân chủ và hòa hợp” thì ASEAN không thể lảng tránh vấn đề này, cần phải xây dựng một nhận thức chung về dân chủ và nhân quyền.

Với những hạn chế như vậy, quá trình xây dựng ASC có thể xảy ra 3 kịch bản.

Kịch bản thứ nhất: ASC bị phá sản. Kịch bản này được đưa ra với 2 giả định. Một là, ASC là nhằm tạo ra môi trường hòa bình chung, nhưng khi mặt “đối trọng” nặng hơn mặt “cân bằng” trong quan hệ với các nước lớn, thì sự hợp tác của các nước lớn sẽ suy giảm. Hoặc trước sự trỗi dậy mạnh mẽ của Trung Quốc, ASEAN thay vì tăng cường sự can dự của Trung Quốc lại thiên về hướng phối hợp với các nước lớn khác kiềm chế Trung Quốc. Trong bối cảnh đó, sự nghi kị của Trung Quốc về một liên kết an ninh chính trị đối trọng với Trung Quốc sẽ tăng khả năng Trung quốc tăng cường hợp tác an ninh song phương, giảm hợp tác kinh tế đa phương, đẩy nhanh hơn hợp tác Đông Á làm suy yếu quá trình xây dựng ASC.

Hai là, do tính toán lợi ích, hợp tác giữa các nước Đông Bắc Á sẽ được đẩy mạnh và các nước này cùng với một số nước ngoài khu vực đẩy hợp tác Đông Á đi nhanh, đặc biệt sau khi Cấp cao Đông Á đầu tiên diễn ra tốt đẹp, tiến đến Cộng đồng Đông Á, trong đó Cộng đồng An ninh Đông Á (AESC) có thể là một trụ cột giống như Cộng đồng An ninh ASEAN với ba trụ cột, khi đó ASC sẽ bị pha loãng và hoà tan vào AESC.

Kịch bản thứ hai: ASEAN sẽ hình thành nhưng không đảm bảo được đúng thời hạn do có những diễn tiến có thể xảy ra trong quá trình xây dựng ASC. Một là, ASC là nhằm thúc đẩy hợp tác an ninh, quốc phòng giữa các nước thành viên ASEAN đi vào chiều sâu. Tuy nhiên hợp tác an ninh, quốc phòng song phương giữa các nước ASEAN với nhau cũng như với bên ngoài cũng sẽ tận dụng cơ hội để tăng cường, và có khả năng nhanh và mạnh hơn đa phương.

Hai là, ASEAN không gạt được vai trò của các nước lớn trong các vấn đề an ninh chính trị của khu vực, và do vậy ASEAN cần tính đến sự dính líu của các nước lớn ở đây. Phản ứng ban đầu của các nước lớn đối với ASC là thuận lợi nhưng chiều hướng tiếp theo sẽ phụ thuộc vào tính liên kết thực sự của ASC. Mặc dù tính “liên minh” là xa vời nhưng một khi ASC đi vào hiện thực, vai trò của ASC đối với các vấn đề an ninh chính trị của khu vực sẽ tăng lên. Khi đó, để duy trì vai trò và ảnh hưởng của mình đối với các vấn đề an ninh chính trị của khu vực, các nước lớn sẽ cạnh tranh với nhau và can dự vào tính liên kết của Hiệp hội. Sự liên kết cao về kinh tế làm tăng sự cạnh tranh, nhưng sự liên kết về an ninh chính trị sẽ làm tăng sự can dự. Hệ lụy của vấn đề này là phân hóa ASEAN và tăng khả năng “thỏa thuận đi đêm” về an ninh chính trị của các nước thành viên ASEAN với các nước lớn.

Trong bối cảnh như vậy, nếu quá trình xây dựng lòng tin không được tăng cường, hợp tác chính trị an ninh ASEAN sẽ bị thách thức.

Ba là, Đông Timo, quốc gia độc lập mới ra đời ở Đông Nam Á, đang chờ đợi để gia nhập ASEAN. Để được gia nhập Hiệp hội, Đông Timo sẽ chấp nhận các Văn kiện và Tuyên bố đã có của ASEAN, nhưng là một nước non trẻ, lực lượng quân sự còn phụ thuộc nhiều vào bên ngoài, Đông Timo có thể bảo lưu một số điểm trong Chương trình hành động ASC như đăng kiểm vũ khí, xuất bản Sách trắng về quốc phòng… Điều này có thể ảnh hưởng tiến độ thực hiện ASC.

Tuy nhiên cả 2 kịch bản này ít khả năng xảy ra. Có nhiều lập luận phản bác 2 kịch bản này. Thứ nhất, con đường tiến tới ASC còn nhiều trở ngại nhưng ý chí chính trị của các nhà lãnh đạo ASEAN là yếu tố quyết định. ASEAN hiểu rõ rằng nếu ASC phá sản về thời hạn, vai trò của ASEAN sẽ lu mờ và các nước lớn sẽ tăng sức ép và gia tăng sự dính líu vào khu vực. Thứ hai, các nhà lãnh đạo ASEAN sẽ không thể làm cho ASC đi chệch hướng, dẫn ASC đến một liên kết quân sự, quốc phòng, đẩy ASEAN vào thế nhạy cảm trong quan hệ với các nước lớn. Thứ ba, nội bộ ASEAN còn nhiều vấn đề ít khả năng gắn kết với nhau chặt đến mức có thể đe doạ lợi ích các nước lớn. Thứ tư, các nước lớn muốn kiềm chế ảnh hưởng của nhau, muốn một ASEAN “không quá mạnh cũng không quá yếu” làm đối trọng với nhau, chứ không phải một ASEAN rệu rã. Thứ năm, mối quan hệ phức tạp và nhạy cảm Trung Quốc - Nhật Bản chưa thể cải thiện trong tương lai gần, do vậy Cộng đồng Đông Á không thể đi nhanh hơn Cộng đồng ASEAN. Thứ sáu, nếu môi trường chiến lược khu vưc có sự thay đổi do diễn biến phức tạp của cuộc chiến chống khủng bố, li khai, của vấn đề Eo biển Đài Loan, vấn đề hạt nhân ở Bán đảo Triều Tiên… và quan hệ Trung - Mỹ trở nên căng thẳng, trong bối cảnh như vậy, ASEAN sẽ gặp khó khăn trong quan hệ với các nước lớn, nhưng hợp tác chính trị an ninh ít khả năng suy yếu đi, ngược lại, ASC sẽ đươc đẩy nhanh hơn, nhằm dùng sức mạnh tập thể ngăn chặn các thách thức từ bên ngoài.

Kịch bản thứ ba: ASC sẽ từ từ hình thành và sẽ hình thành đúng thời hạn. Đây là kịch bản được coi là hiện thực nhất dựa trên 4 lập luận.

Thứ nhất, ASEAN đã có sẵn những cơ sở vững chắc cho một ASC. Trong nhiều năm tháng, ASEAN đã xây dựng một nền tảng vững chắc cho liên kết về chính trị an ninh. Đấy là các nguyên tắc làm cơ sở cho quan hệ trong nội bộ các nước thành viên với nhau và giữa các nước này với các nước ngoài khu vực. Các nguyên tắc này tạo ra những giải pháp hữu hiệu hòa giải nhanh chóng các mối bất hoà, ngăn ngừa các xung đột, xây dựng môi trường hoà bình, hữu nghị, giúp các nước thành viên bảo đảm được tính “thống nhất trong đa dạng”. Trong lịch sử ASEAN, đã không xảy ra xung đột hay chiến tranh giữa các nước thành viên ASEAN, và cũng ít khả năng các nước thành viên sẽ sử dụng vũ lực chống lại nhau trong tương lai.

Trên thực tế, ASEAN đã có những kinh nghiệm và sự trưởng thành nhất định trong hòa giải các xung đột. Trong thập kỷ 60 là vấn đề Sabat giữa Malaixia và Philipin; thập kỷ 70 là vấn đề Moro của Philippin; thập kỷ 80 là vấn đề Campuchia; và thập kỷ 90 là vấn đề Đông Timo. Các hòa giải này chủ yếu thông qua quan hệ song phương và vẫn lẩn tránh phương cách giải quyết trực tiếp, nhưng cùng với các tuyên bố về các tranh chấp, ASEAN đã xây dựng được một thông lệ để từng bước tiến tới giải quyết các tranh chấp.

Các nước thành viên đã khắc sâu thói quen mang tính xây dựng như ngoại giao thầm lặng, thiện chí đối với tham khảo ý kiến, ra quyết sách trên cơ sở đồng thuận, và linh hoạt trong triển khai. Do có nhiều vấn đề an ninh chính trị nhạy cảm, hoạt động ngoại giao Kênh 2 được đặc biệt chú trọng ở khu vực. Các nước ASEAN đã vận dụng tốt mối liên hệ giữa kênh chính phủ (Kênh 1) và kênh phi chính phủ (Kênh 2). Kênh 2 đã tạo ra các diễn đàn thảo luận các vấn đề nhạy cảm, nhằm thăm dò phản ứng cũng như tìm kiếm sự đồng nhất quan điểm trước khi đưa ra Kênh 1 để tìm kiếm quyết sách thích hợp.

Trong quá trình phát triển, ASEAN đã thấm nhuần tinh thần “ngoại giao phòng ngừa”. Trong khi còn có những điều không chắc chắn và những thách mới về an ninh khu vực mà vẫn chưa có một cơ chế chính thức về vấn đề này, ASEAN đã tăng cường cơ chế đối thoại. Các cuộc đối thoại với các nước ngoài khu vực và những nỗ lực thực hiện chính sách cân bằng quan hệ giữa các nước lớn, đã giúp ASEAN tạo thế cho mình và giảm thiểu nguy cơ can thiệp của các nước lớn.

Thứ hai, trên thực tế, Chương trình hành động ASC đã có những bước triển khai cơ bản. Về hợp tác chính trị, việc lập cơ chế nhân quyền ở khu vực là vấn đề gây tranh cãi gay gắt nhất, nhưng các nước ASEAN đã đạt được thỏa hiệp sẽ lập mạng lưới liên kết các cơ chế nhân quyền giữa các nước có cơ chế nhân quyền quốc gia. Sự tham gia của quần chúng vào công việc chính trị đang được tăng cường. Vai trò của diễn đàn Hội đồng nhân dân ASEAN được nâng cao nhằm thúc đẩy giao lưu nhân dân. . Về xây dựng và chia sẻ các chuẩn mực ứng xử, ASEAN đã nhất trí thành lập Nhóm các nhân vật nổi tiếng để đóng góp ý kiến cho việc xây dựng Hiến chương ASEAN. Xây dựng được một Hiến chương ASEAN, thay cho Tuyên bố ASEAN năm 1967, sẽ nâng địa vị pháp lí của ASEAN từ một Hiệp hội lên một Tổ chức hoạt động theo luật, làm thay đổi bản chất của ASEAN. Đối với các nước ngoài khu vực, ASEAN đang thúc đẩy việc tham gia TAC. 7 nước đã tham gia (Papua Niu Ghinê, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật, Hàn Quốc, Pakixtan, Hàn Quốc và Nga), Úc và Niu Dilân sẽ tham gia trong năm nay. Về ngăn ngừa và giải quyết xung đột, ASEAN không nhất trí xây dựng lực lượng gìn giữ hòa bình chung vì quá nhạy cảm, nhưng đang lập cơ chế họp Bộ trưởng quốc phòng thường niên.

Thứ ba, các nước lớn đều ủng hộ việc xây dựng ASC, vì thấy rõ lợi ích cơ bản của một môi trường hòa bình và ổn định, trong đó ASC không phải là một liên minh quân sự chống lại bất cứ bên nào. Ba nước lớn (Trung Quốc, Ấn Độ và Nga) đã tham gia TAC là một bảo đảm quan trọng cho việc xây dựng một cộng đồng vì hòa bình và ổn định ở khu vực. Các nước lớn có thể tin rằng ASC sẽ giúp họ giảm sự hiện diện về quân sự nhưng tăng ảnh hưởng về an ninh chính trị không chỉ ở khu vực Đông Nam Á mà còn ở khu vực Đông Á và Á – Thái Bình Dương rộng lớn hơn. Việc các nước lớn tích cực tham gia TAC, một phần đã thể hiện sự ủng hộ đối với ASC, nhưng phần khác cũng là để tìm kiếm vị trí của mình trong hợp tác Đông Á đầy triển vọng, đặc biệt là tìm kiếm khả năng tham gia Cấp cao Đông Á vào cuối năm 2005.

Thứ tư, ASEAN không đặt một viễn cảnh quá cao cho ASC. ASC sẽ chỉ là một cộng đồng an ninh tự nguyện có mức độ liên kết an ninh chính trị cao hơn hiện trạng, khẳng định lại các nguyên tắc cơ bản của ASEAN, nhấn mạnh nguyên tắc bao trùm là không dùng vũ lực để giải quyết tranh chấp.

Mức độ liên kết chính trị an ninh cao hơn hiện trạng được thể hiện trong DAC II và trong Chương trình hành động, với các định hướng: xây dựng thêm những chuẩn mực mới trong quan hệ, mở rộng phạm vi sang hợp tác quốc phòng, hợp tác an ninh biển, an ninh con người…

Trong khái niệm của ASEAN, đây không phải là một cộng đồng liên kết cấp cao, có tính chất liên chính phủ và dựa trên những cơ chế ràng buộc chặt chẽ, mà chỉ là một cộng đồng gắn kết với nhau thông qua vị trí địa lý và vì lợi ích và mục tiêu chung. Do vậy DAC II vẫn thừa nhận “từng thành viên có quyền theo đuổi chính sách đối ngoại và các thỏa thuận về quốc phòng” và quyền “bảo vệ sự tồn tại của các quốc gia không có sự can thiệp từ bên ngoài vào công việc nội bộ”, chỉ yêu cầu phải gắn bó an ninh của các nước thành viên với nhau, bảo đảm các nước ASEAN chung sống hòa bình với nhau và với toàn thế giới.

Mục đích của ASC chủ yếu nhằm giải quyết các tranh chấp và xung đột giữa các nước thành viên, chứ không phải ở cấp độ giúp các nước thành viên giải quyết các vấn đề an ninh trong nước cũng như các thách thức an ninh từ bên ngoài đối với từng nước thành viên.

Như vậy, đánh giá về triển vọng của ASC cần có nhận thức mới về khái niệm “cộng đồng an ninh” ⁽³⁾. Khía cạnh “an ninh” rõ nét hơn khía cạnh “cộng đồng” ⁽⁴⁾. Hợp tác an ninh sẽ được nâng cao trên cơ sở tiệm tiến, có các bước đi phù hợp với các bên. An ninh không xây dựng trên cơ sở “hòa nhập”, gác bỏ chủ quyền quốc gia, mà trên cơ sở các quốc gia có chủ quyền “gắn kết” với nhau, từng bước tiến tới qui chuẩn chung, lợi ích chung và bản sắc chung về an ninh chính trị ⁽⁵⁾.

Với nhận thức như vậy, có thể thấy ASC đang từng bước hình thành và khi hình thành ASC sẽ không gây biến chuyển gì lớn về cục diện an ninh chính trị ở khu vực Đông Nam Á.

VAI TRÒ CỦA VIỆT NAM

Ngày 28/7/1995, Việt Nam chính thức trở thành thành viên ASEAN. 10 năm qua, Việt Nam đã có những đóng góp tích cực vào hợp tác an ninh chính trị của ASEAN nói chung và quá trình xây dựng ASC nói riêng.

Việc Việt Nam tham gia ASEAN đã góp phần quan trọng thúc đẩy việc thành lập một ASEAN bao gồm cả 10 nước Đông Nam Á chấm dứt tình trạng chia rẽ, đối đầu, căng thẳng ở khu vực, mở ra một giai đoạn mới khác hẳn về chất của quan hệ giữa các quốc gia ở khu vực; mở rộng hợp tác vì hoà bình phát triển, để ASEAN thực sự là của Đông Nam Á và vì Đông Nam Á.

Việc Việt Nam trở thành thành viên chính thức đã làm cho hợp tác ASEAN về chính trị- an ninh có những chuyển biến quan trọng. Trước hết, Việt Nam, một nước có chế độ chính trị - xã hội khác hẳn các nước ASEAN khác, đã mang đến cho hợp tác chính trị - an ninh của ASEAN một sắc thái mới. Việt Nam đã tham gia đầy đủ vào các cơ chế hợp tác chính trị - an ninh của ASEAN. Việt Nam đã tổ chức thành công Hội nghị Cấp cao 6 (1998) và đảm nhiệm tốt chức năng Chủ tịch ASC và ARF cũng như nhiều cơ chế hợp tác chính trị - an ninh khác trong ASEAN.

Từ giữa năm 1997, ASEAN trải qua cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính nghiêm trọng, đe doạ sự tồn tại và tương lai phát triển của Hiệp hội. Hội nghị Cấp cao Hà Nội với việc thông qua Chương trình Hành động Hà Nội là một mốc rất quan trọng góp phần củng cố đoàn kết, hợp tác và xác định hướng đi lên của Hiệp hội.

Sau cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính 1997, do những khó khăn về kinh tế, trong nội bộ một số nước ASEAN đã nảy sinh những bất ổn về chính trị. Nếu tình hình trên kéo dài, sẽ phát sinh thêm nhiều vấn đề trong nội bộ ASEAN, gây khó khăn thêm cho quan hệ giữa các nước thành viên và giữa ASEAN với bên ngoài, ảnh hưởng xấu đến đoàn kết hợp tác và vị trí quốc tế của Hiệp hội. Chính trong bối cảnh đó, sự ổn định chính trị - xã hội, quốc phòng, an ninh quốc gia được giữ vững của Việt Nam và một số nước ASEAN khác, đã góp phần tạo ra một hình ảnh không quá bi quan về ASEAN, qua đó uy tín và vai trò của Việt Nam trong Hiệp hội càng tăng cao.

Trong quá trình xây dựng Cộng đồng ASEAN, Việt Nam đã tích cực cùng các nước ASEAN khác tiếp tục hoàn thiện Chương trình hành động thành lập Cộng đồng An ninh ASEAN và Cộng đồng Văn hóa – xã hội ASEAN. Việt Nam đã đăng cai Hội nghị SOM bàn về 2 vấn đề này vào đầu năm 2005.

Trong qua trình xây dựng ASC, Việt Nam đã có những đóng góp cụ thể. Chương trình hành động ASC đã chấp nhận quan điểm an ninh toàn diện do Việt Nam đề xuất với việc khẳng định sự ổn định chính trị - xã hội, tăng trưởng kinh tế cùng với việc thu hẹp khoảng cách phát triển, xoá đói giảm nghèo là nền tảng và cơ sở bảo đảm sự phát triển bền vững của ASC. Việt Nam cũng đã cùng với các nước ASEAN khác vận động, đưa vào nội dung Chương trình hành động việc ngăn chặn sự can thiệp quân sự từ bên ngoài vào dưới bất kỳ hình thức nào, đặc biệt không cho phép dùng lãnh thổ của một nước vào mục đích chống phá các nước thành viên khác.

Hiệp ước Hợp tác và Thân thiện (TAC, còn gọi là Hiệp ước Ba-li), chứa đựng những nguyên tắc cơ bản, làm cơ sở để ASEAN đẩy mạnh sự hợp tác, thân thiện và hữu nghị trong ASEAN. ASEAN muốn thúc đẩy TAC trở thành ""Bộ luật ứng xử"" không phải chỉ giữa các nước Đông Nam Á với nhau mà cho cả quan hệ giữa các nước Đông Nam Á với các nước ngoài khu vực, coi đó như một công cụ ngoại giao cho việc xây dựng lòng tin và thực hiện ngoại giao phòng ngừa. Do vậy, các nước ASEAN đã soạn thảo Nghị định thư thứ hai cho phép các nước ngoài ASEAN tham gia TAC. Thực hiện mục tiêu này, Việt Nam đã và đang cùng với các nước ASEAN tích cực vận động các nước ngoài khu vực tham gia, nhất là các bên Đối thoại của ASEAN.

Việt Nam đã cùng các nước ASEAN soạn thảo Quy chế hoạt động của Hội đồng tối cao của Hiệp ước TAC. Nội dung chính của Quy chế là Hội đồng chỉ tiếp nhận giải quyết những tranh chấp có thể ảnh hưởng đến hoà bình và ổn định khu vực, được các bên liên quan trực tiếp đồng ý, và chỉ đóng vai trò trung gian hoà giải (không có biện pháp cưỡng chế). Mọi quyết định dựa trên nguyên tắc nhất trí. Trong hoạt động của Hội đồng tối cao, Việt Nam luôn chú ý tới việc duy trì vai trò chủ đạo của ASEAN, tránh biến Hội đồng thành một ""Toà án tiểu khu vực” với vai trò của một vài nước khống chế các quyết định của Hội đồng.

Việt Nam đã tham gia ký kết và phê chuẩn ngay từ ngày đầu Hiệp ước Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân (SEANWFZ), nhằm xây dựng Đông Nam Á thành khu vực hoàn toàn không có vũ khí hạt nhân. Vấn đề lớn đặt ra là cần tranh thủ 5 cường quốc có vũ khí hạt nhân tham gia Nghị định thư kèm theo của Hiệp ước. Khi đảm nhiệm vai trò Chủ tịch ASC và ARF, Việt Nam đã chủ động nêu sáng kiến và tổ chức thành công cuộc họp tham khảo ý kiến giữa các nước ASEAN với 5 nước có vũ khí hạt nhân về một số nội dung trong Nghị định thư, và vận động các nước này sớm tham gia Nghị định thư của SEANWFZ.

Việt Nam là một trong những nước sáng lập ra Diễn đàn khu vực ARF. Trải qua 11 năm hoạt động, ARF ngày càng chứng tỏ là Diễn đàn đối thoại và hợp tác bổ ích cho các nước Châu Á - Thái Bình Dương về các vấn đề chính trị - an ninh khu vực. ASEAN đang bị sức ép lớn về việc chuyển sang giai đoạn sau (ngoại giao phòng ngừa) và vai trò ""đầu tàu"" đang bị thách thức. Việt Nam đã cùng các nước ASEAN khác đấu tranh giữ vững được các nguyên tắc then chốt và ASEAN phải đóng vai trò chủ động điều chỉnh để ARF là một quá trình tiệm tiến với những bước đi phù hợp với tất cả các bên trên cơ sở đồng thuận, tự nguyện; và việc xây dựng lòng tin là trọng tâm xuyên suốt của toàn bộ tiến trình ARF.

Việt Nam đã tích cực đấu tranh góp phần duy trì những nguyên tắc cơ bản của Hiệp hội nhất là nguyên tắc ""đồng thuận"" và ""không can thiệp vào công việc nội của nước khác"". Trong bối cảnh ASEAN bị phân hoá, Việt Nam đã kiên trì cùng các nước ASEAN khác đấu tranh để bảo đảm nguyên tắc ""không can thiệp vào công việc nội bộ"" khi sử dụng ASEAN Troika trong giải quyết xung đột. Theo đó, ASEAN Troikka chỉ còn là một cơ chế không thường xuyên, được lập khi cần thiết trên cơ sở có sự nhất trí của tất cả 10 Ngoại trưởng ASEAN, hoạt động theo nguyên tắc đồng thuận và không can thiệp vào công việc nội bộ của các nước, không có thẩm quyền quyết định chính sách mà chỉ là tư vấn cho các Ngoại trưởng của ASEAN.

Việt Nam đã tích cực thúc đẩy một ASEAN liên kết chặt chẽ, đồng thời hướng ra bên ngoài. Hợp tác của ASEAN với các khu vực khác đã được tăng cường. Sự thành công của Hội nghị cấp cao ASEM 5 với những cam kết nâng cao hợp tác giữa hai khu vực và những ưu tiên giúp đỡ mà các nước EU giành cho các nước ASEAN đã đưa lại những lợi ích thiết thực cho từng thành viên ASEAN. Ở Đông Á tồn tại nhiều chế độ chính trị khác nhau, một số nước chịu nhiều tác động chi phối của Mỹ trong khi Trung Quốc là cường quốc đang trỗi dậy với nhiều tham vọng chính trị ở khu vực, do đó rất khó có một tiếng nói chung đối với các vấn đề chính trị - an ninh quan trọng của khu vực. Khi tham gia hợp tác Đông Á, Việt Nam là một trong những nước có lập trường, quan điểm mềm dẻo, phù hợp giữa các bên, cách xử lí khéo léo linh hoạt, do đó tiếng nói có trọng lượng trong các vấn đề liên quan đến hợp tác chính trị - an ninh giữa ASEAN với các nước này.

Hiện nay, Việt Nam và các nước ASEAN có nhiều lợi ích cơ bản trùng hợp nhau, lớn nhất là đều mong muốn duy trì hòa bình ổn định trong khu vực để có thể tập trung trí lực vào việc xây dựng và phát triển đất nước. Tuy nhiên, cần phải thấy rõ hơn những phức tạp Việt Nam đã và sẽ phải vượt qua để tham gia đầy đủ và có hiệu quả hơn vào quá trình xây dựng ASC.

Một, do tác động của tình hình thế giới và khu vực sau chiến tranh lạnh, sự điều chỉnh chiến lược của các nước lớn nhằm tạo ra cục diện cân bằng lợi ích mới trong khu vực tiếp tục tác động, lôi kéo một số nước ASEAN, gây phức tạp cho sự đoàn kết của Hiệp hội. Riêng về hợp tác chính trị-an ninh, ASEAN chịu sự tác động, lôi kéo của các nước lớn. Điều này gây khó khăn cho ta trong việc hướng ASEAN thực hiện chính sách cân bằng trong quan hệ với các nước lớn theo hướng thuận lợi cho ta trong việc triển khai chính sách đối ngoại đa phương hoá, đa dạng hoá quan hệ.

Hai, sự khác biệt về chế độ chính trị vẫn còn tạo ra những nghi ngại nhất định từ phía các nước ASEAN cũng như Việt Nam trong việc thúc đẩy Cộng đồng An ninh ASEAN. Lịch sử cũng làm cho quan hệ Việt Nam – Trung Quốc và Việt Nam – Mỹ luôn là điểm nhạy cảm trong quan hệ của ASEAN với Việt Nam, cũng như ASEAN với Trung Quốc và Mỹ.

Ba, những vấn đề lớn, liên quan đến chủ quyền, lãnh thổ thường rất khó giải quyết vì lợi ích các bên khác nhau. Trong quan hệ với Trung Quốc, khi xảy ra sự cố cụ thể trên Biển Đông thì thái độ của các nước ASEAN rất khác nhau, do có lợi ích riêng, không loại trừ có ""thoả thuận ngầm"" với Trung Quốc. Trong khi đó, các nước ASEAN cũng có những thận trọng nhất định trong quan hệ Việt Nam - Trung Quốc, do vậy ta khó có thể có vai trò cầu nối thúc đẩy quan hệ ASEAN – Trung Quốc.

Bốn, trong ARF, thách thức lớn nhất là nhiều nước muốn chuyển giai đoạn sang ngoại giao phòng ngừa, thể chế hoá Diễn đàn. Ta cần phải xử lý khéo léo để vừa đảm bảo được lợi ích của ta vừa không để bị cô lập.

Cuối cùng, diện hợp tác chính trị - an ninh trong ASEAN vừa sâu, vừa rộng, đòi hỏi sự tham gia của nhiều bộ, ngành. Tuy nhiên, hạn chế của ta là cơ chế phối hợp trong nước tuy được củng cố song chưa đồng bộ, nhịp nhàng. Đồng thời, bên cạnh những hạn chế về nhân lực và tài chính là những vấn đề thuộc về nhận thức. Ta cần phải nhận thức rằng dù ASEAN còn yếu và không hoàn hảo, ASC còn nhiều hạn chế, nhưng mục tiêu phấn đấu của ASEAN nói chung và ASC nói riêng, phù hợp với yêu cần tồn vong và phát triển của đất nước ta. Do vậy ta cần có những cam kết thực sự đối với ASC.

Lời kết

Việc Việt Nam gia nhập tổ chức ASEAN và hội nhập ngày càng sâu vào tổ chức này đã đem lại nhiều lợi ích, song cũng đặt ta trước nhiều thách thức. Sau 10 năm gia nhập ASEAN, các nước ASEAN đã coi Việt Nam là một thành viên đáng tin cậy và có trách nhiệm cao trong khu vực. Với vai trò và vị trí đang được củng cố trong hợp tác chính trị - an ninh của ASEAN, ta cần phải tiếp tục nắm giữ vai trò chủ động, linh hoạt để đảm bảo vị thế và lợi ích của ta trong khuôn khổ hợp tác ASC. Ta nên cởi mở và chủ động hơn trong việc tham gia vào các lĩnh vực an ninh chính trị nhạy cảm đã được nêu lên trong Chương trình hành động ASC như xây dựng Hiến chương ASEAN, thúc đẩy nhận thức chung ASEAN về dân và chủ nhân quyền, hoàn thiện những những chuẩn mực ứng xử của ASEAN, xây dựng Công ước ASEAN về chống khủng bố, trao đổi thông tin về các vấn đề an ninh quốc gia, tham gia tập trận quân sự ASEAN… ASC đang từng bước hình thành trên thực tế. Song Việt Nam cần phải cùng với các nước ASEAN khác nỗ lực giải quyết những vấn đề và thách thức đối với liên kết an ninh chính trị, để ASC không tồn tại trên danh nghĩa mà thực sự có vai trò đối với các vấn đề an ninh chính trị của khu vực Đông Nam Á và châu Á – Thái Bình Dương rộng lớn hơn.

(1): Tầm nhìn ASEAN 2020.

(2): Tầm nhìn ASEAN 2020

(3): Xem Emanual và Michael Barnett, Các cộng đồng An ninh (Cambridge University Press, 1998)

(4): Donald Emmerson, ASEAN thực sự trỗi dậy: An ninh, Cộng đồng và Dân chủ ở Đông Nam Á?, Standford, 2004

(5): Xem Amitav Acharya, Xây dựng Cộng đồng An ninh ở Đông Nam Á, Routledge, 2001.